ساختارهای ناهمسان دادرسی اداری در حقوق ایران و فرانسه

نوع مقاله : مقاله پژوهشی

نویسنده

استادیار حقوق عمومی دانشگاه محقق اردبیلی

چکیده

نخستین بار قانونگذار ایران به موجب قانون شورای دولتی مصوب سال 1339، ساختار دادگاه اداری را از دادگاه عمومی تفکیک نمود. انتخاب نظام دوگانه، برگرفته از سیستم حقوقی رومی ژرمنی و مشخصاً حقوق فرانسه بود. بعد از انقلاب، قانونگذار اساسی نیز نظام تفکیک مذکور را پذیرفت. طی چهار دهه از اجرایی شدن قانون دیوان عدالت اداری ایران، حداقل سه بار، قانون دیوان عدالت مورد تغییر و اصلاح قرار گرفته است که به نظر می­رسد ایرادات ساختاری که موجب ناکارآمدی دیوان برای برقراری عدالت اداری است، مرتفع نشده است. در تحقیق حاضر با نگاه تطبیقی و تمرکز اساسی بر آخرین تغییراتی که در قوانین عدالت اداری فرانسه روی داده است، وجوه افتراق ساختارهای دادرسی اداری مورد مطالعه قرار گرفته­اند. به نظر می­رسد تنها تشابه نظام حقوقی ایران و فرانسه در دوگانگی نظام قضایی عمومی- اداری است اما از بعد ساختاری و محورهای مورد بحث این تحقیق، وجه تشابه بسیار اندک است.

تازه های تحقیق

مساله اصلی تحقیق این بوده که با وجود پذیرش نظام تفکیک قضایی (دادگاه­های عمومی- اداری) در حقوق ایران و فرانسه، چه تفاوت­هایی در سطح ساختار عدالت اداری در طی زمان برای هر دو نظام حقوقی به وجود آمده است. به عبارتی صرف نظر از این مشابهت آیا در زیر سیستم نظام عدالت اداری نیز وجوه مشترک مشاهده می­­شود یا خیر؟ برای پاسخ به این سوال تحلیل در 4 مقوله تمرکزگرایی نظام عدالت اداری، شرایط انتصاب قضات اداری و تضمینات شغلی آنها و ساختار و صلاحیت مراجع قضایی اداری بررسی شد.

در هر چهار مقوله که اثر فراوان بر ساختار و عملکرد نهاد قضایی اداری دارد، تفاوت­های مهمی در دو نظام حقوقی مشاهده می­شود که می­توان به این نتیجه رسید که هرچند در ظاهر، حقوق ایران نظام تفکیک دوگانه قضایی را پذیرفته ولی در ادامه به هیچ عنوان در رویکرد و ساختار نظام عدالت اداری هماهنگ با تحولات عدالت اداری فرانسه نیست و در عین حال اهداف مشخصی نیز در این تمایز ساختاری ندارد. برای مثال یکی از اهداف اصلی از پیدایش نظام تفکیک، شکل­گیری دادگاه اداری برای آن بوده که اعضا شعب رسیدگی کننده به دعاوی اداری، شناخت کافی از مقضیات منافع عمومی و فعالیت اداری داشته باشند و در این راستا شرایط ویژه ای برای انتصاب قضات اداری در حقوق فرانسه لحاظ گردیده است. در حالیکه در حقوق ایران با وجود تشکیل دادگاه اداری، تاکنون هیچ شرط متمایز کننده­ای که حول این محور باشد در سطح قانون­گذاری مشاهده نمی­شود. در دیگر مقوله­ها از جمله تضمینات شغلی هم ملاحظه می­شود که نهادهای رسیدگی به تخلفات انتظامی و ارتقاء قضات اداری در ایران تفاوتی با قضات عمومی ندارد، در حالیکه در فرانسه این مقوله اهمیت فراوانی داشته و کاملاً دو سیستم عدالت اداری و نظام عام قضایی از یکدیگر متمایز شده­اند.

در پایان می­توان گفت هرچند در حقوق ایران نظام تفکیک دوگانه پذیرفته شده ولی عمق این تفکیک صرفاً در حد تقسیم دعاوی و دادگاه به عام و اداری است و دیگر اقتضایات دادگاه اداری که در فرانسه اهمیت دارد، مورد توجه در نظام حقوقی ایران نیست. 

کلیدواژه‌ها


مقدمه

نخستین قانون دیوان عدالت اداری ایران با الهام از قانون شورای دولتی ایران مصوب اردیبهشت 1339 توسط جمعی از قضات دادگستری تهیه و تنظیم شده است[1] و از طرف دیگر قانون شورای دولتی مذکور نیز ملهم از قانون شورای دولتی فرانسه مصوب 1945 بود. بنابراین ضرورت داشت پس از این الگوبرداری، همواره تحولات عدالت اداری فرانسه، در ایران نیز مورد بحث و تحقیق قرار ­می­گرفت، چراکه تأسیس شورای دولتی در فرانسه به سال 1800 برمی­گردد و بالغ بر 200 سال تجربه و سابقه آراء در این شورا موجود است. در سال 1953 از طریق تصویب نامه جایگزین قانون، تغییرات گسترده­ا­یی در کاهش تمرکز صلاحیت شورای دولتی در فرانسه ایجاد شد و همچنین به موجب قانون 1987 مجدداً در صلاحیت تجدیدنظر خواهی شورای دولتی، اصلاحات وسیعی به عمل آمد که ساختار و صلاحیت شورای دولتی فرانسه با دوره­های پیش از این کاملاً متفاوت شد. امری که در تحقیق حاضر، کانون توجه بوده است.

در ادبیات حقوقی ایران، کم و بیش به این موضوع پرداخته شده است از جمله کتاب «محاکم اداری فرانسه» که در سال 1384 توسط دکتر محمد جواد رضایی زاده تالیف شده است. عمده منابع مورد استناد کتاب مذکور دهه هشتاد قرن بیستم است، بنابراین هم منابع آن تازگی ندارد و از طرف دیگر هیچ گونه مقایسه­یی نیز با حقوق ایران در این کتاب ملاحظه نمی­شود. به لحاظ روش کار نیز کتاب یاد شده با این تحقیق متفاوت است. زیرا کتاب مذکور با بهره گیری از چند منبع تالیفی عمدتاً حول بررسی نظرات و دکترین­ است؛ در حالیکه پژوهش حاضر اساساً مبتنی بر مقایسه متن قوانین دو کشور است. منبع دیگری که به طور غیر مستقیم به دادگاه­های اداری فرانسه پرداخته، جلد دوم کتاب حقوق اداری تطبیقی تالیف دکتر مهدی هداوند است. محور اصلی کتاب مذکور، کنترل قضایی اعمال اداری در کشورهای مختلف است که در لابه­لای متون چند صفحه­ای نیز به ساختار دادگاه­های اداری فرانسه پرداخته است. طبیعی است چون محور اصلی کتاب به موضوع دیگری برمی­گردد لذا بحث در خصوص دادگاه­های اداری از مباحث فرعی کتاب محسوب و توجه عمیقی به دادگاه اداری ندارد. مضافاً در کتاب یاد شده هرچند مطالعه تطبیقی بین نظام­های حقوقی کشورهای مختلف دیده می­شود اما مطالعه در خصوص ایران صورت نگرفته است. لازم به ذکر است که در مقاله حاضر، در مباحثی که به حقوق فرانسه ارجاع شده است، در پاورقی، عین متن قانون که مبتنی بر کد مصوب 2015 عدالت اداری فرانسه نیز جهت مطالعه و تطبیق دقیق تر آورده شده است.

 

1-  محاکم عام اداری

در اغلب موارد، معرفی محاکم اداری فرانسه با معرفی شورای دولتی آغاز می­گردد چراکه این شورا به لحاظ تاریخی، اولین محکمه اداری بود و نقش آن در زمینه شکل­گیری و تحول حقوق اداری، بنیادین بوده و هست. بنابراین، از آنجا که ما به دنبال آن هستیم که شرحی از وضعیت امروزی، یعنی واقعیتی ملموس و زنده از عدالت اداری فرانسه ارائه نماییم، لازم است تا رویه­ای معکوس در ترتیب معرفی محاکم اداری پیش گیریم. از این روی، ابتدا محاکم اداری عام و در ادامه به دادگاه­های تجدیدنظر اداری و در پایان شورای دولتی را مورد بررسی قرار دهیم.

 

1-1- تاریخچه و سازمان 

در حال حاضرمرجع بدوی رسیدگی به دعاوی اداری، محاکم عام اداری[2]هستند که درمرحله دادخواهی بدوی، مرجع ذی­صلاح می­باشند تا به بررسی و رسیدگی دعاوی اداری بپردازند مگر در موارد خاصی که جزء مستثنیات صلاحیت آنهاست. این دادگاه­ها در سال 1953 جایگزین شوراهای استانی[3]شدند که در سال هشت جمهوری[4]، در هر استان ایجاد شده بوده­اند و صلاحیت­های بی­حد و حصری داشتند. تغییراتی که به موجب لایحه قانونی مورخ 30 سپتامبر 1953 وارد ساختار عدالت اداری فرانسه شد، موجب شد از ازدحام دعاوی در شورای دولتی کاسته و استقلال عمل محاکم جدید را که تا حدود زیادی، قبلاً وابسته به استانداری­ها بودند، محقق نماید. هرچند این اهداف فوراً تحقق نیافت، اما بزرگداشت پنجاهمین سال ایجاد اصلاحات مذکور در سال 2003 امکان سنجش میزان اهمیت این دادگاه­ها نسبت به سالیان آغازین تاسیس آنها را فراهم ساخته بود.بدین ترتیب، عملا نسبت به یکپارچه سازی محاکم اداری در خاک فرانسه و در جزایر تحت حاکمیت و خارج از قلمرو فرانسه اقدام گردیده است. در این راستا، تاکنون 33 دادگاه اداری تاسیس شده است که 29 مورد آن در خاک فرانسه قرار دارند[5] .

اشخاص شاغل در دادگاه­های اداری و دادگاه­های تجدیدنظر، از میان فارغ التحصیلان مدرسه ملی مدیریت[6] و یا از مجرای برگزاری کنکورهای ویژه انتخاب می­گردند که امروزه، راهی گشوده شده برای اینکه بهترین دانشجویان که دارای بالاترین شرایط کیفی می­باشند، جذب شوند. خاصه آنکه چند سال بعد از تأسیس این دادگاه­ها، ضرورت اقدام برای استخدام و جذب تکمیلی نیرو احساس می­گردید و البته قانون­گذار نیز در این زمینه تمهیداتی اندیشیده است. (ماده 233-2 کد عدالت اداری فرانسه[7]). جایگاه و فعالیت مستشاران دادگاه اداری با وضعیت اعضا شورای دولتی متفاوت است چراکه مستشاران دادگاه­های اداری در اغلب موارد، تمام وقت خود را صرف فعالیت در جایگاه قضاوت می­نمایند و تنها در دوره­های زمانی بسیار کوتاه به پست­های دیگر مامور یا اعزام می­شوند و این افراد به جزء در موارد نادر، فعالیت دیگری برای امرار معاش خود در ادارات دولتی ندارند. مدیریت شغلی و حرفه­ای آنها دیگر از مجرای وزارت کشور انجام نمی­شود بلکه متولی آن شورای عالی محاکم اداری و تجدیدنظر اداری فرانسه می­باشد که ریاست با آن با معاون رئیس شورای دولتی است.( ماده 232-2 کد عدالت اداری فرانسه[8])

با در نظر داشتن دغدغه امنیت حقوقی به عنوان امری که پیوند اساسی با رعایت استقلال این نهاد قضایی دارد می­توان ارزیابی کرد که نظام مدیریتی فوق بتواند در زمینه احترام و امنیت شغلی که در اغلب موارد دادگاه­های اداری نسبت به محکمه عالی اداری دارند، مشارکت جدی­تری در فرایند کنترل قضایی اداری داشته باشد. لازم به ذکر است که محکمه عالی اداری نیز حاشیه لازم برای ابتکار عمل دادگاه­های بدوی اداری را محدود نمی­نماید[9].

 

1-2- صلاحیت و اعضا محاکم اداری بدوی

دادگاه­های اداری در جایگاه دادگاه عام اداری مرجع رسیدگی به شکایات نخستین می­باشند (ماده 1-211کد عدالت اداری[10]) هیچ استثنایی بر این صلاحیت وارد نمی­گردد مگر آنکه مقررات صریحی، استثنایی بر این اصل وارد نماید. به نظر می­رسد صلاحیت دادگاه­های اداری عام به لحاظ موضوعی، شباهت­هایی با شعب بدوی دیوان عدالت اداری ایران داشته باشند چراکه شعب بدوی دیوان عدالت اداری ایران حسب ماده10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به عنوان مرجع عام عدالت اداری، صلاحیت رسیدگی به دعاوی اداری دارند. به طور خلاصه صلاحیت دیوان عدالت اداری به دو بخش تقسیم می­شود. کنترل و رسیدگی به مصوبات دولت که در صلاحیت هیئت عمومی دیوان است و سایر دعاوی از جمله شکایت از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی، شکایت از تصمیمات و اقدامات مامورین، اعتراض نسبت به تصمیمات و آراء مراجع اختصاصی اداری و شکایات استخدامی که در شعب دیوان رسیدگی می­شود.  ذکر این نکته مهم است که صلاحیت موضوعی شعب دیوان عدالت اداری ایران بر اساس رویه و در قالب نظریه صلاحیت خاص، بسیار محدود شده است به نحوی که دعاوی ناشی از روابط قراردادی قابل رسیدگی در شعب نیست یا دعاوی نهادهای عمومی و دولتی علیه همدیگر قابل رسیدگی در دیوان نیست[11].

پس از بیان قاعده عام، باید افزود که استثنایی نیز بر صلاحیت موضوعی شعب دادگاه­های اداری فرانسه وارد است. موارد استثنایی، عمدتاً به صلاحیت شورای دولتی در برخی دعاوی ناظر است و تنها در موارد نادری، صلاحیت دادگاه تجدیدنظر اداری به عنوان مرجع رسیدگی بدوی به رسمیت شناخته شده است مثلاً برخی دعاوی مالیاتی خاص وجود دارند که در صلاحیت دادگاه تجدید نظر اداری قرار گرفته است و یا در جایی که دادگاه بدوی نیز به دلایل قطعی مظنون به عدم بی­طرفی باشد، پرونده بدوا به دادگاه تجدیدنظر ارجاع می­شود.

در خصوص صلاحیت محلی نیز باید گفت صلاحیت محلی دادگاه اداری یک اصل کلی است که البته استثنائاتی نیز بر آن وارد شده است. صلاحیت محلی دادگاه اداری طبق اصل، قلمرو اداری است که تصمیم موضوع شکایت در آن اتخاذ می­شود یا اینکه محل انعقاد یک قرارداد، معیار صلاحیت دادگاه است. اما به علت وجود تعداد زیاد ادارات مستقر در پاریس و جلوگیری از خطر ازدحام در دادگاه­های پاریس، استثنائاتی به منظور تمرکز زدایی قضایی در این حوزه به وجود آمده است. در زمینه سلب مالکیت زمین یا اماکن نیز دادگاه اداری محل وقوع ملک، صلاحیت رسیدگی دارد[12].

اولین وجه تفاوت شعب دیوان عدالت اداری ایران و دادگاه عام اداری فرانسه در این است که شعب دیوان در پایتخت متمرکز بوده و صلاحیت محلی ندارند (ماده2 ق.ت.آ.د.د.ع). در نظام عدالت اداری ایران از ابتدا این تمرکز وجود داشته و هیچ گونه ابتکاری در این زمینه بوجود نیامده است. علت عمده­ای که زمینه توجیه قانون­گذاری بدین سبک را فراهم آورده است عمدتاً تدارک کادر قضایی مسلط به کلیه قوانین و مقررات و سختی دسترسی و جلسات بحث و مشاوره و وقوف به رویه متداول روزمره دیوان است و از طرف دیگر لزوم تشکیل هیئت عمومی دیوان در یک نقطه، موجباتی هستند که تاسیس شعب دیوان عدالت اداری ایران در سایر نقاط را عملاً منتفی می­سازد[13].

در وهله دوم شیوه انتخاب و انتصاب قضات مطرح است. شرایط و شیوه­ انتخاب قضات دادگاه­های اداری فرانسه متفاوت با شرایط انتخاب قضات در شعب دیوان عدالت اداری ایران است. نخستین تفاوت در گروهی بودن تعداد اعضای دادگاه­های اداری فرانسه است که همیشه بطور ثابت حداقل 3 نفر بوده است (231-2 کد عدالت اداری[14]). در حالیکه تعداد قضات شعب دیوان عدالت ایران همواره متغیر بوده است. در بعضی مواقع قانون­گذار به فردی بودن (هر شعبه یک قاضی) قایل است و در بعضی مواقع به جمعی بودن. علی ای حال، در آخرین مقرره، شعبه دیوان با حضور یک نفر تشکیل می­شود ( ماده3 ق.ت.آ.د.د.ع)همچنانکه قبلاً بیان شد برایتضمین شغلی و حفظ استقلال اعضا دادگاه­های اداری فرانسه در ماده 231-1 کد عدالت اداری شورای عالی محاکم اداری[15] پیش بینی شده است که این شورا با حضور اعضا دادگاه بدوی و تجدیدنظر در خصوص اجرای مقررات مربوط به استخدام اعضا، اعزام اعضا دادگاه­ها به سایر دستگاه­ها و جذب نیروهای جدید اتخاذ تصمیم می­نماید. این شورا همچنین سوالات مربوط به استخدام و مسایل خاص مربوط به محاکم را نیز بررسی می­نماید. ترکیب شورا، ترکیب متعادلی است. وفق ماده 232-2 کد عدالت اداری اعضا شورای عالی محاکم مرکب از چهار نفر منتخب شورای دولتی و سه نفر از طرف رئیس جمهور و مجلس سنا و مجلس ملی و پنج نفر از میان قضات دادگاه­های بدوی و تجدیدنظر هستند که به استقلال این شورا می­افزاید.

شرایط ورود برای انتصاب و استخدام در این محاکم بطور مفصل در ماده 233 کد عدالت اداری در چندین بند پیش بینی شده است. اصلی­ترین اعضا افرادی هستند که از میان فارغ التحصیلان مدرسه ملی مدیریت می­باشند و ابتدا به رده مستشاری منصوب می­شوند. کارکنان بخش­های مختلف که حداقل دارای ده سال سابقه کار اداری باشند و قضات دادگاه­های حقوقی و اساتید و دانشیاران دانشگاه­ها و مدیران محلی، تحت شرایطی می­توانند به رده مستشاری شعب دادگاه­ها منصوب شوند ( ماده233-2)[16]. در حالیکه در دیوان عدالت اداری ایران انتصاب به عنوان قاضی دیوان صرفاً با صلاحدید رئیس دیوان و تایید رئیس قوه قضاییه است به ترتیبی که طبق ماده چهار ق.ت.آ.د.د.ع، صرفاً قضاتی که ده سال سابقه کار قضایی داشته باشد، اگر مدرک کارشناسی ارشد و دکترا در هر یک از گرایش­حقوق داشته باشند، پنج سال سابقه کافی برای انتصاب قضات در دیوان است. از این حیث، فقدان پیچیدگی ساختاری مثل فرانسه که شورای عالی محاکم اداری به شرح فوق درخواست انتصاب را رسیدگی می­کند و همین قضیه کمک می­کند قاضی استقلال لازم را داشته باشد در ایران وجود ندارد؛ ملاحظه گردید که انتصاب قضات صرفاً با نظر رئیس دیوان و تأیید رئیس قوه قضاییه صورت می­گیرد. همچنین هیچ­گونه شرطی که متمایز کننده قضات دیوان عدالت اداری با دیگر محاکم قضایی باشد، وجود ندارد. حتی در رابطه با مدارک تحصیلی هم که قانونگذار می­توانست قید تحصیلات تکمیلی مرتبط را پیش بینی نماید چنین نکرده است. بنابراین هرچند در ساختار، دیوان از سایر دادگاه­های دادگستری متمایز است ولی در شرایط ایجابی و سلبی برای نصب قضات، تفاوتی ملاحظه نمی­شود.

 

2-  دادگاه­های تجدیدنظر اداری

ایجاد دادگاه تجدیدنظر اداری در سال 1987، تحقق کامل یک نظام قضایی اداری[17]با ساختاری روشن و بر پایه الگوی عدالت قضایی است. پیش از آن، ازدحام در رسیدگی به دعاوی شورای دولتی، منجر به تحقق مطالباتی در خصوص راه حل­های مختلفی گردید که در جهت ترمیم و اصلاح رسیدگی­ها باشد. چند راه­حل وجود داشت از جمله حضور گزارشگر شورای دولتی[18] و ایجاد هیئت­های الحاقی و تخصصی بود که فرجامی مناسب و مطلوب نداشتند[19]. هوشمندی و همکاری مارک لونگ[20] که در آن زمان معاون رئیس شورای دولتی بود، موجب ایجاد دادگاه تجدیدنظر اداری شد. ( قانون 31 دسامبر 1987). مطمئناً اولین نتیجه تأسیس این نهاد، کاهش ازدحام موجود در دادگاه­ها و کم شدن اطاله رسیدگی­ها بود.

با این ابتکار عمل، ازدحام پرونده­ها در مرحله تجدیدنظر خواهی که مدت متوسط برای بررسی پرونده­ها سه سال بود به یک1 سال تقلیل یافت. در این راستا به موجب قانون برنامه قوه قضاییه در تاریخ نه سپتامبر 2002 پیش بینی شده بود که صلاحیت و ابزارهای بیشتری در اختیار دادگاه­های تجدیدنظر قرار گیرد و یک دادگاه تجدیدنظر جدید در منطقه­ای از پاریس[21] نیز تاسیس شود[22].

امروزه دادگاه­های تجدیدنظر اداری در هشت منطقه مستقر می­باشند و مقر و قلمرو آنها نیز در ماده 7-221 آیین نامه اجرایی کد عدالت اداری پیش بینی شده است که عبارتنداز منطقه بردو، دووا، لیون، مارسی، نانسی، نانت، پاریس و ورسای.

اعضاء دیوان تجدیدنظر، همان مستشاران دادگاه­های بدوی اداری هستند یعنی افرادی که حداقل رتبه و درجه مشاور سطح اول را در دادگاه­های عام اداری دارا هستند. هر دیوان با ریاست یک مشاور دولتی اداره می­شود. این فرد، مستقیماً از بین اعضا مشاوران دادگاه­های عام و تجدیدنظر اداری انتخاب و برای انجام این وظایف تحت عنوان مشاور دولتی منصوب می­گردد. از این حیث نیز تفاوت اساسی میان شعب تجدیدنظر اداری فرانسه با شعب تجدیدنظر پیش بینی شده در دیوان عدالت اداری ایران وجود دارد زیرا هیچ­گونه مسیر مشخصی برای انتخاب قضات و مستشاران تجدیدنظر ایران هم از حیث رتبه و هم بلحاظ شرایط وجود ندارد. در ایران، قضات تجدید نظر نیز از سوی رئیس دیوان پیشنهاد می­شوند و با موافقت رئیس قوه قضاییه بعنوان قاضی شعب تجدیدنظر منصوب می­شوند. ( ماده 3 و تبصره 2 ماده 4 ق.ت.آ.د.د.ع).

قابل ذکر است که موضوع تجدیدنظر خواهی در احکام قانون دیوان عدالت اداری نیز پیشینه جالب توجهی دارد که بارها نظر قانون­گذار و لوایح قضایی که از سوی قوه قضاییه به مجلس پیشنهاد ­شده، تغییر کرده است. در ماده 18 اولین قانون دیوان آمده بود که «احکام دیوان در موردی که علیه واحدهای مذکور در بند الف ماده 11 صادر گردیده، قابل تجدیدنظر شکلی است و در سایر موارد قطعی می­­باشد. این ماده در سال 78 اصلاح گردیده است. به موجب اصلاحیه مذکور، آرای شعب بدوی دیوان به درخواست یکی از طرفین یا قائم مقام یا وکیل یا نماینده قانونی آنها قابل تجدیدنظر می­باشد. مهلت تجدیدنظر برای اشخاص مقیم ایران 20 روز و برای اشخاص مقیم خارج از کشور دو ماه از تاریخ ابلاغ خواهد بود. در ماده 19 اصلاحیه سال 78 پیش بینی شده بود که پنج شعبه تجدیدنظر که هر شعبه مرکب از یک رئیس و دو مستشار است، تشکیل می­گردد. شعب تجدیدنظر جدید به پیشنهاد رئیس کل دیوان و تصویب رئیس قوه قضاییه خواهد بود. روسا و مستشاران از بین قضات دیوان که حداقل دو سال سابقه خدمت قضایی در دیوان داشته باشند، منصوب می­شوند.

این روش در ماده ده قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 بطور کلی تغییر کرده به ترتیبی که تجدیدنظر خواهی کلاً لغو و احکام در مرحله نخستین قطعی بودند مگر در موارد خاصی که آراء به شعب تشخیص دیوان ارجاع می­شد. بنابراین در این اصلاحیه، حق تجدیدنظر خواهی طرفین ساقط شده و فقط اگر رئیس قوه قضاییه یا رئیس دیوان، آراء صادره را واجد اشتباه بین شرعی یا قانونی تشخیص می دادند، موضوع جهت بررسی به شعبه تشخیص ارجاع می­شد. شعبه مزبور در صورت وارد دانستن اشکال، اقدام به نقض رای و صدور رای مقتضی می­نمود. شعب تشخیص مرکب از رئیس و چهار مستشار بود. طبیعی است که با وجود ادله منطقی و متقن برای حق رسیدگی دو درجه­ای، قانون­گذار بعد از چند مدت پی به اشتباه و ناکارآمد بودن این مکانیسم برد و در آخرین قانون مصوب 1392 مجدداً شعب تجدیدنظر خواهی را احیا کرد. اما جالب است که در قانون جدید، هیچ تفاوتی در شرایط انتصاب قضات شعب بدوی و تجدیدنظر با قانون قبلی ملاحظه نمی­شود. در این مرحله، کلیه آراء شعب بدوی به درخواست هریک از طرفین قابل تجدیدنظر خواهی است. بنابراین سیلی از درخواست­های تجدیدنظر خواهی است که به موجب قانون جدید به دیوان واصل خواهد شد. در صورتیکه قانونگذار باید با لحاظ ضوابطی،  حداقل آراء کم اهمیت را از تصمیمات مشمول تجدیدنظر خواهی مستثنی نماید و از حجم دعاوی قابل تجدیدنظر بکاهد.   

 

3-  شورای دولتی

شورای دولتی به موجب قانون اساسی 22 ماه فریمور[23]سال هشتم جمهوری (15 دسامبر 1799) ایجاد گردید. بنابراین، تاریخچه فعالیت آن به زمانی قبل­تر بر می­گردد چراکه شورای دولتی میراثدار شورای پادشاه[24]در دوران سلطنتی فرانسه بوده است و برخی از مشخصات آن را همچنان حفظ نموده است. نقش این شورا در قوه مجریه نیز همچنان مهم و اساسی می­باشد و از این حیث وضعیتی مشابه شورای پادشاه دارد. ماده 52 قانون اساسی سال 8 جمهوری اهمیت بیشتری به وظایف شورا می­دهد. در این ماده پیش بینی شده بود که شورای دولتی موظف به نگارش و تنظیم لوایح قانونی و آیین نامه­های دولتی برای حل مشکلات و معضلاتی است که در حوزه امور اداری ظهور و بروز می­نماید. آیین نامه 11 ژوئن 1806 منجر به ایجاد کمیسیون رسیدگی به دعاوی گردید و نیز تصویب آیین نامه 22 ژوئن 1806 که آیین رسیدگی ویژه­ای برای فعالیت قضایی این کمیسیون در نظر گرفت به تدریج فعالیت شورا جنبه قضایی به خود گرفت[25]. سیستم عدالت تحفظی[26]که شورای دولتی را بدان سو رهنمون می ساخت که هرگونه تصمیم و حکم را برای کسب امضا به سوی مقامات عالیه ارجاع دهد با تصویب قانون 24 می 1872 منتفی شد چرا که عدالت تفویضی[27]را به نفع شورا ایجاد نمود و نظام رسیدگی قبلی کنار گذاشته شد. قابل ذکر است که با اساس قرار دادن قانون مذکور، در حقیقت شورای قانون اساسی، وجود یک اصل بنیادین را که در قوانین جمهوری[28]به رسمیت شناخته است یعنی استقلال عمل عدالت اداری را تضمین می­نماید[29].

آخرین مرحله از تغییر و تحولات اساسی شورا در کل نظام محاکم اداری را باید در قانون 3 دسامبر 1987 جستجو نمود. این قانون با ایجاد دادگاه تجدیدنظر اداری ماهیت شورای دولتی را تغییر داده است و آن را اساساً تبدیل به مرجع عالی فرجامی[30] نموده است.  از این بابت قانون­گذار ایران نیز از بدو تأسیس تاکنون همواره صلاحیت فرجامی رسیدگی به آراء قطعی شده کمیسیون­ها و مراجع حل اختلاف اداری را به عهده شعب دیوان نهاده تا از این طریق حجم دعاوی در دیوان کاسته شود و به نوعی نقش دیوان در خصوص این مراجع به عنوان مرجع عالی فرجامی باشد ( قسمت 2 از ماده 10 ق.ت.آ.د.د.ع). بنابراین، شورای دولتی به دنبال آن است که نقش خود را به عنوان مرجع نظارتی به گونه­ای طراحی نماید که عرصه بیشتری از اعمال صلاحیت را در مقایسه با دادگاه تجدیدنظر در اختیار داشته باشد و بدون شک علت انجام این کار آن است که این شورا از دیرباز در برخی موارد، قاضی رسیدگی به اصل دعاوی بوده و همچنان این اختیار را حفظ نموده است.

 

3-1- سازمان کنونی شورای دولتی و تفاوت آن با دیوان عدالت اداری ایران

شورای دولتی حدود 300 عضو دارد که حدود دو سوم آنان، در شورا فعالیت می­نمایند و بقیه اعضا به صورت موقت یا دایمی در شورا حضور ندارند. بعضی به مشاغل آزاد مشغول هستند یا مدیریت عالی شرکت­های بزرگ دولتی را به عهده دارند. انجام وظایف اداری در فضای خارج از شورای دولتی ممکن است گاه منجر به بروز مشکلاتی در خصوص رعایت اصل بی طرفی این اعضا شود. مثلاً یک مشاور دولتی[31]، در صدور حکم در خصوص قانونی بودن شرایط تحمیلی بر یک شرکت در خصوص توقف یا تسلیم مجوز یک مقام دولتی، شرکت کرده و هفته بعد به معاونت وزارت اقتصاد و مالیه منصوب ­شده بود. آیا این موضوع را می توان با اصل بی­طرفی قابل تطبیق دانست[32]؟ (Lombard, 2007 : 410). در موردی دیگر، دادگاه اروپایی حقوق بشر، مشاجرات و مذاکرات مربوط به انتصاب یک مشاور دولتی که قبل از شروع جلسات رسیدگی، عضو شورا بوده است و شرکت (شاکی) تردیدهایی جدی بر استقلال عمل و بی­طرفی هیئت رسیدگی وارد کرده است را وارد تشخیص داده و آن را از موجبات نقض بی­طرفی شورای دولتی وارد دانسته است. (CEDH, 2006)

بدنه اصلی شورای دولتی اکثراً از مجرای مدرسه ملی مدیریت یعنی مرکزی جذب می­گردند که بهترین شاگردان آن تمایل و گرایش بسیار برای ورود به این شورا دارند. مستشاران قضایی مستقیماً از مدرسه ملی مدیریت و   آنها از میان کارورزان[33] و   آنان آزادانه به عنوان اعضای خارجی انتخاب می­گردند.   مشاوران شورای دولتی از میان مستشاران قضایی و نیز از طریق دولت و به صورت اختیاری منصوب می­گردند. در پایان باید گفت که آن دسته از مشاوران دولتی که جهت خدمت موقت منصوب می­گردند،  برای یک دوره چهار ساله و از میان شخصیت­هایی منصوب می­گردند که انتخاب آنها موجه می­باشد. این افراد تنها در فعالیت مشاوره­ ای شورای دولتی فعالیت می­نمایند ( ماده 121-4 کد اداری فرانسه[34]). شیوه­های جذب شورا این امکان را فراهم آورده است که از صلاحیت و تخصص­های گوناگون مثل استانداران سابق، ژنرال­ها، پزشکان و ... بهره­مند گردد. اعضای این شورا معمولاً احساس تعلق و وابستگی قوی به طبقه همکار اداری دارند. حسن برخورد و آداب آنها در اغلب موارد متناسب با اختیاراتشان است. 

از این حیث تفاوت­های اساسی میان شورا و دیوان عدالت اداری دیده می­شود، چراکه قضات دیوان صرفاً باید دارای 10 سال سابقه کار قضایی باشند و اگر دارای مدرک کارشناسی ارشد یا دکترا در یکی از گرایش­های رشته حقوق باشند داشتن 5 سال سابقه کار قضایی برای آنها کفایت می­کند ( ماده 4 ق.ت.آ.د.د.ع). بنابراین هیچ­گونه شرطی برای اینکه قضات آشنایی کافی با ماهیت فعالیت اداری و حوزه حقوق عمومی داشته باشند وجود ندارد. این در حالی است که از قبل از انقلاب اسلامی و بعد از انقلاب 1357صدها نفر در رشته حقوق عمومی تحصیلات خود را سپری کرده­اند و در حال حاضر هم درصد زیادی از آنها مشغول به قضاوت در دادگاه­های عمومی هستند. در این صورت آیا این موضع مناسبی است که مقنن گذار چنین واقعیتی را نادیده انگارد. حداقل انتظار می­رفت که قانونگذار پیش بینی می­کرد که فارغ التحصیلان رشته مرتبط در اولویت جذب باشند. در صورتی که در شورای دولتی در قانون و رویه همواره تاکید بر آن است که اعضا شورا تحصیلات و تجربیات لازم در خصوص مسایل اداری داشته باشند تا با درک مقتضیات اعمال اداری، قضاوت شایسته در این خصوص داشته باشند.  شورای دولتی متشکل از شش بخش است و از این میان، پنج بخش اداری ( امور داخلی کشور، مالی، فعالیت­های عمرانی، اجتماعی، گزارش و مطالعات) و یک بخش رسیدگی به دعاوی (متشکل از ده زیرمجموعه) می­باشد. هر بخش به ریاست یک نفر اداره می­شود و بخش رسیدگی به دعاوی دارای سه نائب رئیس و یک رئیس برای هر بخش زیر مجموعه[35] می­باشد( ماده 121-3 کد اداری فرانسه[36]). نوع ترکیب اعضا محکمه برحسب میزان اهمیت و دشواری مسأله مربوط به تفسیر قوانین و مسایل و موضوع دعوی، متغیر است. برای رسیدگی به پرونده­های ساده، بخش زیرمجموعه­ای که حکم صادر می­نماید تنها با سه عضو تشکیل می­شود. ترکیب هیئت زیر مجموعه مشترک[37] با حضور 9 عضو شکل می­گیرد که مرحله تحقیق و تنظیم جلسات پرونده توسط یک زیرمجموعه و جلسه رسیدگی با همراهی زیر مجموعه­های دیگر انجام می­شود. بخش مجمع قضایی رسیدگی به دعاوی که به صورت جمعی تشکیل می­شود و به صدور حکم می­پردازد برای برخی از پرونده­ها که از حیث حقوقی و یا اهمیت موضوعات و مسائل مطرح در آنان به دشواری قابل حل می­باشند تشکیل جلسه می­دهد. این مجمع متشکل از رئیس بخش رسیدگی به دعاوی، دو نائب رئیس و ده رئیس بخش­های فرعی (زیرمجموعه) و گزارشگر[38]و دو مشاور شورا که اصولاً در بخش اداری شورا مشغول بکارند، جمعاً با 12 عضو تشکیل می­گردد.

رسیدگی به دعاوی در هیئت عمومی[39]شورای دولتی که برای بررسی و حل پرونده­هایی که حساس و مهم می­باشند برگزار می­شود و جلسۀ آن عالی­ترین جلسه قضایی می­باشد و در آن، رؤسای تمامی بخش­های اداری و بخش رسیدگی به دعاوی و نیز سه نائب رئیس بخش رسیدگی به دعاوی، رئیس بخش زیرمجموعه تنظیم صورتجلسات مذاکرات قضایی و یک گزارشگر با حضور معاون رئیس شورای دولتی (12نفر) حضور می­یابند. ترکیب این مجمع که پیامد آیین نامه مورخ 31 ژوئیه 1963 می­باشد می­تواند با توجه به مطالبات مطرح در ماده شش کنوانسیون اروپایی حقوق بشر و مقتضیات مطرح در حکم پروکولا مورخ 28 سپتامبر 1995 صادره از دیوان اروپایی حقوق بشر محل ایراد باشد، این مساله بخصوص در مورد دعاوی که مربوط به آیین نامه­هایی که قبلاً به تایید شورای دولتی رسیده، محسوس است[40]. مطمئناً وقتی که این افراد در مجمع رسیدگی به دعوایی گردهم آیند و پنج رئیس بخش­ اداره­های مختلف بر اساس وجدان و درک خود رأی می­دهند قطعاً رأی آنها هماهنگ و تابع آرایی نمی­باشد که شورای دولتی در بخش­های اداری ذیربط یا بخش­های قضایی مبادرت به صدور نظریه کرده است، باشد. بنابراین، ضمانت­های مربوط به حفظ بی­طرفی باید به گونه­ای عینی و واقع نگرانه و بدون آنکه مسأله کندوکاو در وجدان فردی قضات مطرح باشد ارزیابی شود.

بر اصل تعلق اعضاء شورای دولتی به دو هیئت منفک قضایی و اداری استثنایی بر آن وارد می­شود که موارد آن در آیین نامه 30 ژوئیه 1963 مطرح گردیده است. از این طریق به اعضا شورای دولتی اجازه داده می شود که آموزش حقوقی و تجربیات خود را تکامل بخشند چراکه آنان با برخی از مسائل روبرو می­شوند که زاویه­ی متفاوت از ماهیت خود را به نمایش می­گذارد[41].

 

3-2- وظایف و صلاحیت­های شورای دولتی

اهمیت صلاحیت­های مشورتی شورای دولتی به حدی است که ما را مجبور می­سازد قبل از مطالعه صلاحیت­های قضایی شورا به آن بپردازیم. با وجود اینکه این نقش اول شورا، اجرایی تلقی می­شود اما اعضا شورای دولتی ارزش بسیاری برای آن قائل هستند.

3-2-1-  وظایف مشورتی

صلاحیت مشورتی بخش مهمی از فعالیت شورای دولتی می­باشد. این صلاحیت­ در اکثر موارد از همان بدو تأسیس شورای دولتی وجود داشته­اند اما به موجب قانون اساسی 4 اکتبر 1958 همگی ارزش و اعتباری مجدد یافته­اند. کسب نظر مشورتی اجباری در خصوص لوایح قانونی و در مرحله قبل از تصویب آنان در هیئت وزیران و تسلیم به پارلمان (اصل 39 قانون اساسی) و نیز فرمان­های موضوع ماده 38 قانون اساسی است. همچنین در خصوص آیین نامه­هایی باید نظر مشورتی اخذ گردد که قوانین تصریح به آن کرده­اند. به ویژه در خصوص آیین نامه­های موضوع اصل 37 قانون اساسی. این مشاوره اجباری، بدون شک این امکان را پدید می­آورد که کیفیت نگارش و تنظیم این متون که همگی به رأی و نظر شورا گذاشته می­شوند، بهبود یابد. نظر مشورتی شورا، همچنین در خصوص تهیه و آماده سازی آیین نامه­ها اخذ می­شود البته اگر در قانون پیش بینی شده باشد که آیین نامه­یی در شورای دولتی بررسی شود، در این صورت اخذ نظریه اجباری خواهد بود. فارق از این مسایل باید گفت که دولت از این قدرت و اختیار برخوردار است که بر اساس آن بتواند رأساً و با ابتکار عمل خویش نظر و رأی شورای دولتی را در مورد لایحه مدنظر و هر مقرره و دستورالعملی که در حوزه و مقوله اداری هستند، کسب نماید. (ماده 23 آیین نامه 21 ژوئیه 1970). به موجب این امکان فرصتی فراهم آمد تا شورای دولتی در چند نوبت، رأی خود را در خصوص مسائل حقوقی که از پیچیدگی و دشواری خاصی برخوردار هستند، اعلام نماید. به عنوان نمونه می­توان به نظریه راجع به علایم تعلق به یک گروه مذهبی توسط دانش آموزان مدرسه دولتی در تاریخ 27 نوامبر 1989 و نیز رأی و نظر این شورا در مورد نتایج و تبعات یک مورد تغییر در اساسنامه شرکت فرانسوی تلکوم در خصوص وضعیت کارکنان این شرکت در 18 نوامبر 1993 اشاره کرد[42].

حیثیت مشورتی شورای دولتی از این جهت واجد اهمیت است که همواره مراقبت می­نماید که از طریق بررسی و اعلام نظر مشورتی آن، ملاحظات قانونی رعایت گردد. قانون اساسی در واقع این مطلب را برجسته می­نماید که هیئت وزیران، لوایح قانونی پیشنهادی را پس از تبادل نظر، به شورای دولتی ارسال نماید و نظر شورا اخذ گردد. چنانچه اصلاحاتی از سوی هیئت بعمل آمد مجدداً اصلاحات جدید باید به نظر شورای دولتی برسد. در غیر این صورت در مراجع نظارتی موجبات قانونی برای ابطال مصوبه فراهم است[43](Cons,2003 :1625).

این رویه قضایی ممکن است تصویری از شورای دولتی را به نمایش بگذارد که در آن، این شورا، عنصر مشارکت کننده در فرآیند تصمیم­گیری مشترک با دولت است تا یک مشاوره ساده. در واقع، این مساله برجسته گردیده است که در از نظر حقوقی، شورای دولتی، یکی از نگارندگان متن مصوبات آیین نامه­ای می­باشد که به وی عرضه می­گردند. اگر نظر این شورا کسب نگردد آنگاه این عمل از سوی شورای اساسی به عنوان یک نقص (عدم صلاحیت) محسوب و مصوبه مجلس ابطال می­گردد. با این اوصاف، این خطر پیش می­آید که شورای دولتی همانند یک قاضی و از طرف دیگر بعنوان طرف دعوی نمایان می­شود. در واقع،  منظور، زمانی است که این شورا، مرجع رسیدگی دعوای ابطال آیین نامه­یی باشد که قبلاً مورد تایید شورا قرار گرفته است؛ یعنی سندی که فرض بر آن است که خود، نگارنده آن می­باشد مگر در حالتی که شکایت دقیقاً با موضوع نقص و یا عدم کسب نظر مشورتی شورای دولتی طرح گردیده باشد.[44].

با وجود این، نگارش و تنظیم آزاد تصمیمات اخیر شورای دولتی بدون لحاظ نظرات مشورتی قبلی، در مقام رسیدگی به دعاوی ابطال مقررات و لو اینکه قبلاً در چارچوب نظر مشورتی، مصوبه موضوع دعوی را تایید کرده باشد حاکی از آن است که وجود این مشکل مورد توجه قرار گرفته است و همواره در عمل، شورای دولتی سعی کرده بی­طرفی لازم در رسیدگی قضایی را اعمال کند. در این خصوص باید گفت دیوان عدالت اداری در ایران واجد صلاحیت مشورتی مشابه با شورای دولتی نمی­باشد و فقدان چنین صلاحیت و ساختاری البته باعت می­شود که معمولاً آیین نامه­های مهم که دولت نسبت به وضع آنها اقدام نموده است تا مدتها به ثبات لازم نرسند و مفاهیم مشترکی شکل نگیرند. به ترتیبی که دیوان پس از ورود شکایت، بخش­ها یا موارد زیادی از مقررات را باطل می­نماید و نتیجه این فرایند از یکسو خلاء مقررات است و از سوی دیگر اختلافاتی فیمابین قوا بروز می­کند. در نظام فرانسوی برای نظارت بر مقررات، دو سبک نظارت پیشینی شورای دولتی که توسط بخش غیر قضایی شورا به عمل می­آید و نظارت پسینی که توسط بخش قضایی شورا انجام می­شود وجود دارد و ابتکار عمل اولیه طرح شکایت نیز از سوی شهروندان است. در حالی که در دیوان عدالت اداری ایران، مقررات صرفاً از طریق نظارت پسینی کنترل می­شوند.  

3-2- 2- صلاحیت­های قضایی

صلاحیت رسیدگی به دعاوی در شورای دولتی، همچنان حائز اهمیت می­باشد اما تا حد قابل ملاحظه­ای تغییر یافته­ است و این تغییرات در مقایسه با آنچه که تا سال­های میانی قرن بیستم میلادی مشاهده می­شد، بوضوح قابل رؤیت می­باشند. این تغییرات را می­توان در قالب ایجاد و تأسیس پیاپی دادگاه های اداری و بعد از آن دادگاه­های تجدیدنظر اداری ملاحظه نمود. شورای دولتی در مواردی نادر، مرجع بدوی رسیدگی به دعاوی است. در واقع به موجب آیین نامه سال 1953 دادگاه­های اداری به عنوان دادگاه­های عام، به دادخواست­های بدوی رسیدگی می کنند اما بلحاظ اقتضائات مدیریت شایسته قضایی همچنان دعاوی مهمی بشرح زیر در صلاحیت شورای دولتی هستند :

-      دعاوی ابطال آیین نامه و لایحه قانونی[45]

-      شکایت علیه آیین نامه وزراء و اسنادی که وزرا ملزم بوده­اند نظر مشورتی شورا را اخذ نمایند.

-      شکایت علیه تصمیمات اداری سازمان­هایی که دارای صلاحیت ملی هستند.

-      شکایت علیه تصمیمات اداری که حوزه اعمال آنها گسترده­تر از حوزه و قلمرو یک دادگاه اداری است.

-      شکایات علیه تصمیمات اداری اتخاذ شده توسط مقامات فرانسوی موظف در خارج از کشور

-      شکایت علیه تصمیمات در زمینه نظارت بر متمرکز سازی اقتصادی

-      شکایات علیه تصمیمات انضباطی و تنبیهی مقامات مستقل اداری جهت اجرای وظایف قانونی

-   شکایاتی که مربوط به تفسیر احکام و ارزیابی قانونی بودن اسنادی باشد که ممکن است مستقیماً به درخواست شورای دولتی صورت پذیرفته باشد.

-      شکایاتی که مربوط به کارکنانی است که به موجب حکم رئیس جمهوری منصوب گردیده­اند.

دعاوی مربوط به انتخابات شوراهای محلی و مجلس منطقه کرس و پارلمان اروپا (بندهای1-2-3-4 ماده 311 کد عدالت اداری فرانسه)

از مجموع موارد فوق می­توان استنباط کرد که در تقسیم صلاحیت بدوی رسیدگی به دعاوی اداری، نظام عدالت اداری فرانسوی به سمت نظام تصمیمات ملی و محلی سوق داده شده است. تصمیماتی که جنبه ملی و متمرکز دارند در صلاحیت رسیدگی شورای دولتی است و این راهکار قطعاً برای حسن اجرای قانون و رسیدگی مطلوب و شایسته است و تصمیماتی که جنبه منطقه­ای و محلی دارند، در صلاحیت دادگاه­های بدوی اداری است. این در حالی است که در دیوان عدالت اداری ایران چنین تمایزی وجود ندارد و قانونگذار در ماده 10 ق.ت.آ.د.د.ع، رسیدگی به کلیه شکایات علیه هر تصمیم و اقدام نهاد عمومی را در چارچوب صلاحیت ترافعی و قضایی دیوان عدالت نهاده است. از این جهت سیلی از دعاوی که الزاماً واجد دعوای ملی و مهم هم نیستند در حیطه صلاحیت دیوان قرار می­گیرند. مثلاً دیوان مرجع صالح رسیدگی به دعاوی مستخدمان دولت است که این موضوع موجب مفتوح شدن ده­ها هزار پرونده در سال می­شود که هیچ ضرورتی به رسیدگی آنها در دیوان عدالت وجود ندارد و به راحتی می­توان با ایجاد ساختاری مشابه نظام فرانسوی از ازدحام شکایات در دیوان کاست.

وجود امکان فرجام علیه حکم قطعی، مدت زمانی طولانی به مثابه یک اصل کلی حقوقی انگاشته شده است[46]. شورای قانون اساسی  در جایگاه تفسیر، این موقعیت شورا را بعنوان یک ضمانت بنیادین قابل قبول می­داند. شورای دولتی تنها نهاد ذیصلاح جهت صدور حکم در خصوص شکایت در مرحله فرجامی می­باشد که علیه تصمیمات و آراء صادره تمامی محاکم اداری (احکام قطعی شده) در مورد قانونی احکام، اتخاذ تصمیم می­نماید و پس از رسیدگی و نقض، پرونده را به قاضی رسیدگی کننده به اصل پرونده جهت صدور حکم جدید ارجاع می­دهد. بنابراین، قانون 31 دسامبر 1987 این امکان را برای شورای دولتی پیش بینی نموده است که در مواردی که حسن اداره قضایی می­طلبد به صدور رأی مستقیم در مورد اصل پرونده نیز بپردازد و در اغلب موارد، وقتی که موضوع پرونده مشابه با آراء صادر شده سابق باشد، شورا رأساً رأی مقتضی را صادر می­نماید[47]. باید افزود که شورای دولتی، صلاحیت صدور نظریه مشورتی قضایی هم دارد. بر اساس این صلاحیت، درباره تقاضاهایی که برای کسب نظر شورا از جانب محاکم اداری و تجدیدنظر طرح می­گردند، اقدام به صدور آراء مشورتی می­نماید. ماده 14 قانون 31 دسامبر 1987 که امروزه در مجموعه قوانین وارد گردیده است و در قالب ماده 113-1 کد عدالت اداری فرانسه[48] آمده، چنین پیش بینی کرده است که دادگاه اداری و تجدیدنظر می­توانند قبل از صدور حکم، بر پایه گزارشی، وجود یک مسأله حقوقی جدید و مشکل و یا مساله­ ای که در اختلافات متعددی تکرار شده است را اعلام نمایند. از این گزارش نمی­توان شکایت کرد و پس از اینکه مسأله، به شورای دولتی ارجاع می­شود، شورا باید ظرف3 ماه به بررسی مسأله و اظهار نظر بپردازد. این نظرات و آراء شورا، نقش مهمی در ساخت رویه قضایی اداری ایفاء می­نماید.

 در حقوق ایران، مرجع فرجامی برای رسیدگی به آراء و تصمیمات شعب دیوان عدالت وجود ندارد. پس از تجدیدنظر خواهی که یک نوع رسیدگی ماهوی دو درجه­ای است، نظام فرجام­خواهی در نظام عدالت اداری ایران وجود ندارد که ضرورت دارد موضوع فرجام­خواهی و کنترل قانونی در دیوان عدالت اداری به نحو مناسبی مورد پیش بینی قرار گیرد.  از طرف دیگر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ایران که مرکب از همان روسا و مستشاران شعب بدوی و تجدیدنظر دیوان است و صلاحیت رسیدگی به دعوا علیه آیین نامه­ها و قواعد کلی صادره از قوه مجریه است از کفایت لازم برخوردار نیست زیرا دعوای رسیدگی به ابطال مقررات تا پیش از قانون 1392 متولی مناسبی در ساختار دیوان نداشت و صرفاً شکایت و پاسخ قوه مجریه به یکباره در صحن علنی و عمومی هیئت دیوان مطرح می­شد و این، با رسیدگی پیچیده شعب و هیئت عمومی شورای دولتی بسیار متفاوت است. برای رفع این نقیصه در قانون جدید دیوان عدالت ایران، هیئت­های تخصصی در ماده 84 پیش بینی شده­اند. به موجب ماده مذکور، اموری که حسب قانون در صلاحیت هیئت عمومی دیوان است ابتدا به هیئت­های تخصصی مرکب از حداقل 15 نفر از قضات دیوان ارجاع می­شود و پس از بررسی پرونده، در صورتی که شکایات را موجه تشخیص دادند بهمراه نظریه هیئت جهت اتخاذ تصمیم به هیئت عمومی ارسال می­شود. در غیر این صورت اگر هیئت تخصصی نظر به رد شکایت داشت، ظرف مدت 20 روز رئیس دیوان یا 10 نفر از قضات دیوان می­توانند به نظریه هیئت اعتراض نمایند و موضوع جهت تعیین تکلیف به هیئت عمومی منعکس می­شود. البته قاعدتاً می­بایست اعتراض شاکی را نیز به این نظریه اضافه می­نمودند و صرف اینکه رئیس دیوان یا 10 نفر از قضات معترض به نظر هیئت باشند، نمی­تواند نافی حق شاکی باشد.  

  

4-  محاکم اداری تخصصی

محاکم اداری تخصصی[49] را می­توان بر حسب موضوعات در چند دسته طبقه بندی نمود. برای مثال درباره مالیه عمومی، دیوان محاسبات فرانسه، در سال 1807 تأسیس گردید و یا دیوان انتظامی بودجه و مالیه در قانون مورخ 1948 ایجاد شد. در خصوص موضوعات اجتماعی، مراجعه به کمیسیون ملی دعاوی مربوط به نرخ گذاری حوزه سلامت و امور اجتماعی که به موجب قانون 23 ژانویه 1990 تأسیس گردید یا کمیسیون مرکزی کمک­های اجتماعی که به موجب قانون اول دسامبر 1988 ایجاد شد را باید در نظر داشت. در مقوله اقتصادی هم امکان مراجعه به کمیسیون بانکی و یا اعطای پناهندگی به اتباع خارجی (کمیسیون پناهندگان) وجود دارد[50]. در واقع، محاکم تخصصی، مجموعه­ای از اجزای غیرهمگن از حیث تاریخ، گستره صلاحیت و میزان اهمیت هستند. فعالیت این محاکم از کمیسیون پناهندگان و کمیسیون مرکزی کمک­های اجتماعی شروع می شود. به این محاکم اداری، دادگاه­های تخصصی اطلاق شده است چرا که این محاکم، بر اساس مقررات تاسیس آنها، صلاحیت خاص دارند بر خلاف دادگاه­های اداری که صراحتاً عنوان محاکم عام اداری بخود گرفته­اند.  برخی از این دادگاه­ها دارای دو سطح و درجه هستند. از سال 1982 دیوان محاسبات، دارای محاکم تجدیدنظر نیز است. از سال1990 کمیسیون ملی دعاوی مربوط به نرخ گذاری سلامت و امور اجتماعی، در مرحله تجدیدنظر به بررسی تصمیمات صادره از کمیسیون­های فعال میان مناطق و بخش­ها می­پردازد. در تمامی این حالات، این محاکم در حیطه اعمال نظارت فرجامی شورای دولتی قرار می­گیرند. بعبارت دیگر از از آنجایی که همگی آنها نوعی دادگاه اداری به حساب می­آیند، تحت کنترل و رسیدگی فرجامی شورای دولتی هستند. با تعیین حدود و مشخصات مفهوم محکمه اداری تخصصی، ابتدا باید تفکیکی میان محاکم تخصصی در معنای متبادر حقوق داخلی از مقامات مستقل اداری[51]بعمل آورد. با توجه به ضمانت­های مقرر در ماده شش کنوانسیون اروپایی حقوق بشر باید این محاکم را از سازمان­هایی که صرفاً ماهیت اداری دارند، متمایز کرد[52].اگر چه متون تأسیسی[53]صراحتاً عنوان محکمه را برای این سازمان­ها بکار نبرده­اند اما می­توان وجود آنها را با شاخص­هایی از قبیل ترکیب، آیین و ویژگی­های ماهوی احراز کرد. اهمیت نسبی این عناصر متفاوت همواره در رویه قضایی تحول یافته­اند و در تعیین ماهیت فعالیت­های این نهادها، رویه قضایی در جایگاه ویژه­ای قرار می­گیرد. اهم ویژگی این نهادها بشرح زیر می­باشد:

-  یک نهاد زمانی عنوان محکمه به خود می­گیرد که ترکیب تصمیم­گیری در آن اولاً گروهی یا جمعی[54]باشد و این هیئت، اختیار واقعی برای تصمیم گیری داشته باشد و حکم بر اساس یک تناظر و مقابله طرفینی مبتنی بر اصول حقوقی صادر شود.

- شرط دیگر اطلاق عنوان محکمه آن است که تصمیمات شورا برابر آیین و رویه­ی محکمه­ صادر گردیده باشند. 

-  وقتی یک نهاد، عنوان محکمه اداری ویژه و تخصصی به خود می­گیرد که در متنی که آن را تأسیس کرده است، این مطلب پیش بینی شده باشد که شکایات از تصمیمات این نهاد قابل رسیدگی استینافی یا فرجامی در محاکم دیگر باشد.

- قواعد حاکم بر آیین رسیدگی به دعاوی در دادگاه­های عام اداری، در محاکم تخصصی نیز اعمال می­شود مگر اینکه استثنایی در متون تأسیس کننده آن مورد پیش بینی واقع شده باشد.

- اصل تناظری بودن رسیدگی که شامل هر یک از طرفین دعوی می­شود، یک اصل کلی حقوقی است که بر دادگاه­های تخصصی نیز حاکم است. بر این اساس شورای دولتی، در موردی، جلسه بحث و تبادل نظر کمیسیون مرکزی کمک­های اجتماعی را که بصورت جلسه علنی برگزار نشده بود، باطل اعلام نمود.

- شورای دولتی مسأله رعایت شدن شروط مقرر در ماده شش کنوانسیون اروپایی حقوق بشر را در محاکم اداری تخصصی مورد بررسی قرار می­دهد. به موجب این ماده شخص حق دارد که ادعای وی به شکلی عادلانه و منصفانه در جلسه علنی و طی یک مهلت زمانی معقول در یک محکمه مستقل و بی طرف شنیده شود. شورای دولتی همچنین به اتخاذ تصمیم در مورد مسأله حضور کارمندان دولت در میان اعضای محکمه ای که خود آن دستگاه، یک طرف دعواست نیز می پردازد و مراقب است که ماهیت فعالیتش، موجب تردید در بی­طرفی محکمه نشود. یکی از نکاتی که شورا مدنظر قرار می­دهد این است که آیا این افراد، در وضعیت شغلی خود، استقلال عمل لازم را دارند.[55]

در قانون دیوان عدالت اداری ایران، ذکری از محاکم اداری تخصصی نرفته است اما به جای آن از اصطلاح آراء و تصمیمات قطعی هیئت­های رسیدگی به تخلفات، هیئت حل اختلافات مالیاتی و کارگری و ... استفاده شده است. اولین نکته اینکه قانونگذار از نهادهایی سخن می­گوید که جزء اندامهای سازمانی واحدهای دولتی هستند و چه بسا افرادی در این هیئت­ها حضور داشته باشند که از پیکره دستگا­ه­های اداری ذیربط جدا باشند، اما ماهیتاً وظایف آنها و آثار مترتب بر تصمیمات آنها از جمله وظایف اداری می­باشد و واجد جنبه قضایی نیست. استفاده مقنن از واژه­های «تصمیمات» و «آراء» به طور مترادف، با وصف مشترک «قطعی» در بند 2 ماده 10 قانون دلالت بر اختصاص حکم آن به مراجعی دارد که دارای صلاحیت و اختیار اتخاذ تصمیم و صدور رای بوده و تصمیمات و آراء آنها، به موجب مقررات مربوط، با شرایط معین و در مراحل خاص، قطعی می­شوند. این خصوصیت، ویژه مراجع اختصاصی اداری می­باشد. بنابراین قرار دادن هیئت­های بازرسی در ردیف این قبیل مراجع سنخیتی ندارد. در واقع،  این مراجع، عهده­دار حل و فصل اختلافات دو طرف یک مرافعه اعم از اشخاص حقیقی و حقوقی می­باشند و طرز کار آنها، از حیث بررسی ادعا و اظهارات طرفین و ملاحظه مدارک و اسناد آنها و نهایتاً اتخاذ تصمیم در ماهیت اختلاف و همچنین آثار مترتب بر آراء صادره از حیث قطعیت پس از طی مراحل مربوط، مشابه با محاکم عمومی است. از این رو تعمیم حکم بند 2 ماده 10 به مراجعی که عهده­دار وظیفه دادرسی با اوصاف فوق الذکر نیستند، توجیه قانونی ندارد. به عنوان مثال طبق ماده 20 قانون مقررات پزشکی و دارویی و خوراکی مصوب 29/3/1334 بمنظور رسیدگی به صلاحیت کسانی که می­خواهند موسسات پزشکی و داروسازی عهده­دار مسئولیت فنی تاسیس کنند و یا تقاضای صدور یکی از پروانه­های مربوط به این قانون را بنمایند رسیدگی در کمیسیونی انجام شده و ملاک رای اکثریت است. این قبیل مراجع در زمره مراجع اختصاصی اداری مورد نظر قانونگذار قرار ندارند زیرا اولاً اتخاذ تصمیم از سوی کمیسیون مذکور منوط به تقاضای اشخاص ذینفع است و مبتنی بر بروز اختلاف و اقامه دعوی نیست ثانیاً نحوه عمل آنها، شباهتی با طرز کار مراجع مندرج در بند 2 مانند کمیسیون­های مالیاتی ندارد[56].

با وجود مصرحات فوق، ایراد قابل تاملی که در این دسته از رسیدگی­ها ملاحظه می­شود این است که دیوان و قانونگذار هیچ اهتمامی در خصوص استقلال اعضاء رسیدگی کننده در مراجع اختصاصی ندارند و هیچ­گاه این موضوع اهمیت لازم را نداشته است. در نتیجه این نهادها، در ایران به استقلال شایسته مرجع قضایی دست نیافته­اند. از سوی دیگر قواعد محکمی برای رسیدگی ترافعی و سایر اصول دادرسی عادلانه، محل نظر و مداقه دیوان قرار نگرفته است. عدم اهتمام به دو مورد فوق باعث می­شود که به سختی بتوان عنوان مراجع قضایی تخصصی اداری را به این کمیسیون­ها و هیئت­ها اطلاق کرد. نادیده انگاشتن شرایط استقلال باعث شده حتی یکی از مولفین، رسیدگی به مصوبات شورای عالی برنامه ریزی آموزش پزشکی را در ردیف تصمیمات همان نهادهای اختصاصی اداری و مآلا به استناد بند 2 ماده 10 قانون تشکیلات دیوان، قابل رسیدگی در دیوان عدالت ادرای بداند. نظری که شدیداً چنین نظری قابل رد و بحث است[57].



[1] . صدرالحفاظی، سیدنصرالله، نظارت قضایی بر اعمال دولت در دیوان عدالت اداری، نشر شهریار، (1372)چاپ اول، ص 62

[2].Les tribunaux administratifs

[3] . Conseils de Préfecture

[4] . منظور از سال هشتم جمهوری، هشتمین سال بعد از انقلاب فرانسه است که به دستور ناپلئون اول شوراهای استانی در هر استان تشکیل شد.

[5]. Lombard(M)et Gilles (D), Droit dministratif,édition7,Paris,Dalloz,2007, p405

[6] . Ecole nationale ďadministration

[7]. ماده 233-2 : اعضا محاکم اداری و دیوان­های تجدیدنظر از میان فارغ التحصیلان مدرسه ملی مدیریت و با رعایت مقررات مطروحه در مواد6 الی 3-233 استخدام و جذب می­گردند.

[8]. مواد 232-2 : شورای عالی محاکم اداری و دیوان­های تجدیدنظر به ریاست معاون شورای دولتی اداره می­شود و شامل اعضا زیر می­باشد :

1-   مشاور شورای دولتی و رئیس حوزه بازرسی از محاکم اداری

2-   مدیرکل امور استخدام دولتی

3-   دبیرکل شورای دولتی

4-   مدیرکل امور قضایی وزارت دادگستری

5-   پنج نماینده منتخب از سوی اعضای دادگاه­های بدوی و تجدیدنظر اداری. کلیه اعضای این دو محکمه و افرادی که به سایر دستگاه­های اعزام شده­اند و بیش از 2 سال از زمان اعزام آنها نگذشته باشد می­توانند در انتخاب نمایندگان مشارکت کنند

6-  سه نفر منصوب به وسیله رئیس جمهور و رئیس مجلس نمایندگان و رئیس سنا (هر یک از مقامات یک نماینده) که برای مدت 3 سال منصوب می­شوند و غیرقابل تمدید نیز است.

[9]. Ibid,p 407

[10]. ماده 211-1: دادگاه­های اداری اولین مرجع رسیدگی عام دعاوی اداری هستند، البته با لحاظ صلاحیت شورای دولتی که در برخی موارد صلاحیت بدوی هم دارد.

[11]. امامی، محمد و سلیمانی، مهستی، شخصیت خواهان در دیوان عدالت اداری، مجله مطالعات حقوقی دانشگاه شیراز، دوره ششم، شماره اول، سال1393، صص3-6

[12] . Laubader(A) , Traitè de droit administratif, Tome 1,Paris,LGDJ, 1999, p383

 

[13]. صدرالحفاظی، پیشین، ص166

[14]. ماده231-2: اعضای شعب دادگاه­های اداری و تجدیدنظر شامل رده­های زیر است : 1- رئیس شعبه 2-  مشاور اول 3- مشاور

[15]. Conseil supérieur des tribunaux

[16]. ماده 233-2 : اعضا محاکم اداری و دیوان­های تجدیدنظر از میان فارغ التحصیلان مدرسه ملی مدیریت و با رعایت مقررات مطروحه در مواد6 الی 3-233 استخدام و جذب می­گردند.

[17] . ordre de juridiction

[18] . Référendaire au conseil d’état

[19] . Laubadère,op.cit, p 382

[20] . Marceau long

[21] . Attribution

[22]. La loi de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 

[23] . Frimaire

[24] . Conseil du roi

[25] . Laubadère,op.cit,p 369-370

[26] . Justice retenue

[27] . Justice de Léguée

[28] . Lois de La République

[29] . Rousset(M) et Rousset(O), Droit administratif II , Le contentieux administratif, Deuxièm édition, Presses Universitaires de Grennoble ,2004, p18

[30] . Juge de cassasion

[31]. Conseillers ďétat

[32] . Lombard(M)et Gilles (D), op.cit, p409

[33] . Auditeur

[34].  ماده 121-4 : مشاوران فوق العاده با پیشنهاد وزیر دادگستری و تصویب هیئت وزیران منصوب می­شوند. این مشاوران از میان شخصیت­های معتبر و در حوزه­های مختلف ملی انتخاب می­شوند. آنها در جلسات مجمع عمومی مشارکت می­کنند و ممکن است در سایر جلسات بخش­های اداری شورای دولتی نیز حضور پیدا کنند؛ البته در بخش قضایی نمی­توانند مشارکتی داشته باشند.

[35]. Sous- section

[36] . ماده 121-3: شورای دولتی دارای دو بخش رسیدگی به دعاوی و بخش اداری می­باشد.

[37] . Sous- section réunies

[38] . Rapporteur

[39] . Assemblée du contentieux

[40] . Laubader(A), op.cit, p375

[41] . Lombard,op.cit, p412

[42] .Avis sur les consequences ďune  transformation du statut de france Télécom sur le statut le ses agents les 18 novembre1993

[43]. Cons.const.3avr.2003,2003-468 DC. Loi relative élection des conseillers regionaux, AJDA 2003 , 948,note 6-Drago et p.1625 M-Tvicite par Lombard(M)et Gilles (D),op.cit, p410

[44]. Long, Le conseil d’Etat et La fonction consultation, RFDA,n78, 1992,p787

[45] . Décrets et ordonnances

 

[46] . CE.fév1947. ďAillières,GAJA, p385, cite par Rousset(M) et Rousset(O) ,op.cit, p117

[47] . Rousset, op.cit, p25

[48]. ماده 113-1 : چنانچه محاکم اداری قبل از صدور حکم در خصوص دعوای مطروحه، مساله حقوقی جدیدی بیابند که موجب بروز اختلاف و دعاوی متعدد شده است، می­توانند موضوع را به شورای دولتی ارجاع کنند و شورا نیز در یک مهلت 3 ماهه بررسی کرده و اعلام نظر می­کند. تا زمان وصول نظریه، رسیدگی تعلیق و درصورت عدم وصول نظریه ظرف مهلت مذکور، دادگاه حکم مقتضی را صادر می­کند.( گزارش مذکور  قابلیت اعتراض و بازنگری قضایی ندارد)

 

[49]. Juridiction  administratives spécialisés

[50] . Lombard, op.cit, p 415

[51] . Autorités administrative indépendantes

[52] .  Laubader,op.cit, p390  

[53] . Textes instituts

[54]. Collégial

[55].Klausen(P), Réflexion sur la notion de juridiction dans la jurisprudence du conseil d’Etat, L.P.A., 30 juillet 1993, p22

[56]. صدرالحفاظی، پیشین، صص 275-279

[57]. دلاوری، محمدرضا، قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در نظم حقوقی کنونی، انتشارات آویشن شمال، چاپ اول،1392، ص 97